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宪法确认设区的市地方立法权之我见

时间:2018年07月20日 信息来源:《人民之友》2018年6期 点击:收藏此文 【字体:

宪法确认设区的市地方立法权,必将保障和推进设区的市结合地方特色和实际需要,制定高质量的地方性法规。


 


  今年3月,十三届全国人大一次会议表决通过了宪法修正案。宪法修正案第三章第一百条增加一款,作为第二款:“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这表明,设区的市地方立法权在宪法中得到确认。

  宪法明确设区的市的人大及其常委会可以依照法律规定制定地方性法规,其内涵和现实意义体现在三个方面:第一,体现了法制统一原则。这包含两层含义,一是全国各种类型立法的协调一致性,形成位阶有序、下位法服从上位法的法律体系;二是宪法的至上性,法制统一的本质是指宪法在我国的法律体系中具有最高的法律地位和法律效力,任何法律、行政法规、地方性法规的制定都必须以宪法为依据,遵循宪法的原则和精神。设区的市制定地方性法规,要以宪法为根本宗旨,不得与宪法相违背。今后,行政法规、地方政府规章和部门规章有可能会相对减少,而地方性法规将会相对增多,国家的法制结构将更加合理,立法机关与执法机关的分工将更加明确。全国人大及其常委会颁布实施的法律将成为中国法律体系的主干,各设区的市颁布的地方性法规将成为主干上的分支。在宪法的统领下,它们将共同成长为中国特色社会主义法律体系枝繁叶茂的参天大树。第二,体现了不相抵触原则。设区的市在宪法授权下制定地方性法规,其内容不得与宪法、法律和行政法规及本省、自治区的地方性法规相抵触。这既指不能同宪法、法律的基本精神、基本原则相抵触,又不能同法律的具体条文、具体规定相抵触。大体包括两种情况,一是对已有法律和行政法规规范的事项,地方性法规与法律、行政法规不相抵触,既包括不得与宪法、法律和行政法规的原则和精神相抵触,也包括不得与其具体条文相抵触。二是对有些尚未制定法律、行政法规的领域而言,若制定地方性法规,则不得同宪法的原则及精神相违背,且必须合乎国家法律的基本原则和精神。第三,体现了地方立法权的从属性。对于地方事务,通过统一的中央立法和省一级的立法可能难以满足地方实际需要,因而需要多样化、多层次的立法加以规范。同时,设区的市的地方国家权力机关对其所辖行政区域内的利益诉求更为熟悉,应赋予设区的市地方立法权,通过地方立法加以调整。根据宪法的规定,地方各级人大的主要任务是保证宪法、法律以及行政法规在本行政区域内的遵守和执行,尤其是宪法的贯彻和落实。而设区的市的地方立法从属于宪法、法律,也是为了实施宪法和法律的规定,从这个角度来看,设区的市的地方立法是宪法、法律和行政法规的实施法。另外,宪法为地方立法能够行使的权力划定了界限,约束了地方立法权的层次、范围与功能。宪法还建立了对地方立法的审查制度,这符合我国宪法确立的单一制结构,也符合法制统一原则。根据宪法,我国地方立法权的层次具有复合性,主要表现在宪法首先而且主要是授予了省一级立法权。设区的市的立法权理解为省一级立法权的延伸,因而设区的市的立法需要获得省一级人大常委会的批准。另外,理解地方立法权的从属性需要注意的是,不能只看到地方立法从属于中央立法的一面,从而在地方立法的问题上缺乏应有的主动性、积极性,最后不能充分发挥地方立法应有的作用。

  笔者认为,宪法确认设区的市地方立法权,必将进一步推进设区的市在严格遵守宪法和法律的前提下,在广泛的民主参与、民主决策的基础上,结合地方特色和实际需要,通过不断完善科学立法、民主立法、依法立法的机制,制定高质量的地方性法规,因地制宜解决地方实际问题,从而进一步推动地方经济和社会发展,推动我国法治建设进程。

(作者系郴州市人大法制委副主任委员)


(作者:刘 晋 编辑:陈柳)

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