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彭真与人民代表大会制度建设

时间:2015年03月06日 信息来源:《人民之友》2014年第9期 点击:收藏此文 【字体:

     

在改革开放后的最初十年里,彭真同志在担任过五届全国人大常委会副委员长、六届全国人大常委会委员长,主持起草了现行宪法,领导制定了选举法、组织法、民族区域自治法等一大批重要法律,使我国的人民代表大会制度日益健全。彭真同志是我国社会主义法制的奠基人,又是人民代表大会制度建设的带头人。

   

    彭真是人民代表大会制度建设的带头人。

“民主不能怕麻烦”

考虑到当时许多同志存在一个怎样适应从原来工作岗位转到人大工作的问题。他以对宪法和法律的精深理解,对一系列最根本、最重要的问题做了多次讲话,“坚持党的领导,遵从人民意志,严格依法办事,三者是一致的、统一的。”“国家的权力,十亿人民的命运放在人大,平时在它的常委会。”

  彭真同志还一再就民主作风提醒大家。他说,实行民主,就需要交换意见,需要商讨,需要时间,有人可能会嫌麻烦,要真正实现人民民主,“民主就不能怕麻烦。一言堂不行,几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事,光是党内作出决定也不行,还要同人民商量,要通过国家的形式。”他还专门批评了嫌民主麻烦的观点和做法。“有些干部甚至领导干部嫌民主麻烦,说什么‘选举选举,多此一举’;有的地方把群众依法推荐的候选人随便勾掉、换掉;群众依法选出的代表不合自己的意,就宣布无效,等等,这是不符合选举法的原则的。”依法办事,往往要麻烦一点,但结果会比较好。一言堂好像省事,结果往往费事甚至坏事。

 

“人大是集体负责制”

    民主集中制是人大行使职权最基本的原则。彭真同志指出:“人大是集体负责制。人大代表、常委委员的权力是很大的。参与决定国家大事、参与行使最高国家权力,这个权力还不大?权力是很大的,不能说只由个人拍板才叫有权。但是,人大代表、常委委员的权力是集体行使的,决定是集体作出的。法律、议案由人大或人大常委会集体决定,不是由个人也不是由各专门委员会决定……国家重大的问题需要集思广益,实事求是,按照民主集中制作决定。”“人大常委会是集体行使权力,集体决定问题。这一点同政府不同,政府是实行首长负责制。”

    在彭真同志看来,“首先是民主。人大及其常委会审议、决定问题时,在广泛的、高度的民主基础上进行,各种意见自然就会趋于一致,真正集中。经过广泛民主,充分讨论,绝大多数人的意见一致了,极少数不同意见还是会有的,怎么办?进行表决,少数服从多数”。

 

“一不要失职,二不要越权”

在我国,“一府两院”由人大选举产生,对人大负责,受人大的监督。

彭真说,人大应当在宪法规定的职权范围内进行工作。“人大决定问题,并不具体执行。谁执行?政府。十亿人的事情,总还得有一个行政制度。国务院就是中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。此外,还有军委、最高人民法院和最高人民检察院”

    就如何正确处理同国务院、最高人民法院、最高人民检察院的关系问题,彭真同志提出了一个准确、概括性的说法,“一不要失职,就是要认真履行宪法赋予的职责;二不要越权,就是不要越俎代庖,干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权。这是一个严格依法办事的问题。”

  彭真同志在六届全国人大常委会第一次会议上提出,“省级人大常委会在同政府关系上,方针不是‘唱对台戏’,但也不是等因奉此、不问是非的‘橡皮图章’。方针应该是实事求是,以人民利益为依据,以宪法、法律为准绳,是就是,非就非。人大常委会对政府工作的监督,主要是监督它是否违宪、违法,是否正确执行国家的方针、政策,是否符合人民的根本利益”。  

                      “行使法律监督权”

    人大监督的重点是对法律实施的监督。彭真同志指出,人大及其常委会的监督有广义与狭义之分。从广义的监督来说,还包括审查国民经济和社会发展计划,审查预算、决算,审议工作报告,人事任免等。狭义的监督,主要是法律实施的监督。“有法不依等于没有法。如果与宪法和法律有抵触,那就要行使法律监督权,这是宪法规定得很清楚的。”

彭真同志依照宪法赋予的职权,提出全国人大及其常委会要在对宪法和法律实施监督的同时,逐步扩大工作监督。他认为听取和审议工作报告是实行工作监督的基本形式。五年中,人大常委会听取了政府及各部门、法院、检察院各方面多次工作报告。

 

“专门委员会是重要工作机构”  

 19836月,彭真同志就全国人大专门委员会怎么工作发表讲话。概括起来,主要有以下几点。

    第一,专门委员会是人大及其常委会的重要工作机构,但“不是最后决定问题的代表机关。”

    第二,在代表大会期间,专门委员会主要是管两件事,即管议案和管质询案。专门委员会开展工作有其特点和优势,比如,人数较少,便于分门别类地研究、讨论问题;对有关问题比较熟悉,研究有关问题,可以考虑得更深入、更周到些;提议案(质询案)和有关部门可以列席专门委员会会议,发表意见,共同讨论,这有助于客观、全面、系统、深入地研究决定问题。

第三,专门委员会的职责不是同国务院、最高人民法院和最高人民检察院唱“对台戏”。它遵循的方针是实事求是,按照宪法办事,是就是,非就非。对的,就肯定,就支持;错的,就否定,就纠正。


 

1979年7月,地方组织法规定在县级以上地方各级人大设立常委会。从1979年8月至1980年,全国各省级人大常委会先后建立。

 

                 “是法律监督关系,不是领导关系,”

上下级人大特别是人大常委会之间的关系问题,是伴随着人大及其人大常委会的建立而提出的。究竟是领导关系,指导关系,还是法律监督关系,工作联系关系,等等,说法不一而足。

对于这个问题,1984年5月、1986年9月,彭真两次在全国人大常委会委员、各代表团团长和省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上专门就这个问题讲话、回答了问题。

彭真指出“全国人大及其常委会对省级人大及其常委会,不好说是领导关系”,其中最重要的理由:它们都是国家权力机关,都依照法律规定行使国家权力机关的职权。具体来说:

    第一,建立县级以上地方人大常委会,目的就是下放权力,把中央过分集中的权力分一部分给地方,以充分发挥中央和地方两个积极性。

    第二,从实际工作看,全国人大及其常委会对省级人大及其常委会依法行使职权,不能干预,也不好干预。否则就与宪法精神抵触了。

    第三,全国人大及其常委会对省级人大及其常委会有法律监督的责任,虽然这有指导作用,但也不同于领导关系。

    第四,全国人大常委会和地方人大常委会在工作上是有联系的。

彭真同志说:“总之,全国人大常委会对省级人大常委会,是法律监督关系,不是领导关系;有些方面有指导作用,有些方面是工作关系。”

 

                 提出地方人大“四权”

从1980年4月五届全国人大常委会第十四次会议开始,全国人大常委会邀请各省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席会议。彭真认为,这是“一种简便易行和有效的联系办法,利于沟通情况,交流经验,解决问题。”

1980年4月,彭真在省级人大常委会负责人座谈会上谈到地方人大常委会的工作时,把地方人大的职权概括为四条,即制定、颁布地方性法规,讨论决定本地区的重大事项,人事任免,监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是我们通常说的人大四权:立法权、决定权、任免权、监督权。

 

“县以上地方各级人大设常委会”

早在1954年宪法制定过程中,就有人提出地方人大应设立常委会。但由于种种原因,未能作出规定。

19795月,彭真同志在给中央的报告中说,关于这个问题,有三个方案:(1)用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。(2)取消革命委员会,恢复人民委员会。(3)县以上地方各级人大设常委会,并恢复人民委员会(包括省长、市长、县长等职称),这个方案可能比较好些。报告还阐述了实行第三个方案的理由。邓小平同志在该报告上批示:“我赞成第三方案。”邓小平对彭真说:县级以上地方人大设立常委会,是一个重大改革。

19797月,五届全国人大一次会议通过的关于修改宪法若干规定的决议和地方组织法,规定在县级以上地方各级人大设立常委会。彭真同志指出,过去,地方人大一开过代表大会就没有事了,这次规定,县、省级人民代表大会设立常委会,在人大闭会期间,人民通过人大常委会和人民政府来管理国家。1979年下半年,第一批共66个县级人大常委会产生。

(作者为全国人大常委会办公厅研究室副巡视员兼二局副局长)


 

(作者:万其刚 编辑:田必耀)

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