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人代会报告决议需要上报备案吗?

时间:2015年03月11日 信息来源:浙江人大杂志2014年第8期 点击:收藏此文 【字体:

      根据监督法规定,县级以上各级人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会作出的决议、决定,据此,下一级人大及其常委会作出的决议、决定被依法纳入规范性文件备案审查的范畴。目前,有的地方人大常委会备案审查机构明确要求下一级人大在人代会上通过的各项报告决议也要上报备案。有人认为,人代会报告决议一般都是批准性的,无备案审查之必要。


安徽省芜湖市三山区人大常委会 滕修福 备案审查合法但无必要


  笔者认为,人代会各项报告决议上报备案,看似合法合规,其实没有必要。

  地方组织法、监督法赋予地方各级人大常委会有撤销下一级人大不适当决议的职权,一些省级人大常委会也制定了诸如“实行规范性文件备案审查的规定”,明确将下一级人大决议纳入备案审查范畴,因此,人代会报告决议报上一级人大常委会备案审查,有法有规。但是,所谓“规范性文件”,顾名思义是内容具有约束和规范人们行为性质的文件;而人代会上常规性的报告决议并非是严格意义上的规范性文件。一年一度人代会上对人大常委会和“一府两院”报告以及计划、预算报告的决议,不外乎“会议认为”、“会议指出”、“会议号召”,对“两院”报告的决议,有的地方仅用“决定批准这一报告”一句话而已,无实质性的具体规范内容,完全是批准性的,如此要求上报备案实无审查之必要。

  人代会常规性的报告决议无涉监督法所明确的应该撤销的不适当情形,即无涉超越法定权限,无涉限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,无涉增加公民、法人和其他组织的义务,不具有约束和规范人们行为性质,不具备普遍约束力,只是人大职权范围内行使报告批准权的常规“套路”。只有在涉及法律法规的执行,涉及公民、法人和其他组织权利和义务的决议,才有必要依法依规报备审查。


象山县人大常委会 陈 勇 人代会报告决议无需上报备案


  监督法规定了规范性文件经过审查予以撤销的三种“不适当”的情形:一是超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;二是同法律、法规规定相抵触的;三是对其他情形所作的一个兜底性规定。

  监督法的上述立法意图非常明显,实施规范性文件备案审查主要是为了保障国家法制的统一,防止“政出多门”,杜绝各类违宪和违法行为,从而为经济社会发展提供良好的法制环境。而人代会报告决议为批准性文件,文本内容格式化,简单明了,不可能存在“不适当”的情形,因此没有必要上报备案。

  当然,人代会除报告决议之外,就某个议案处理或专项工作做出的决议、决定,其具有执行性的特点,应当依法依规上报备案。


安徽省芜湖县人大常委会 李春香 人代会报告决议要备案审查


  笔者认为,人民代表大会会议上通过的工作报告决议要备案审查。理由是:

  一、依法必要。 地方人大常委会对规范性文件进行备案审查是地方人大常委会依法行使监督权的重要形式,监督法对规范性文件的备案审查专门进行了规定,并授权省级人大常委会参照立法法的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定。有的地方要人代会上通过的各项工作报告决议上报备案,这是在依法履职。如果不经过备案审查,如何知道下级人民代表大会通过的决议有监督法第三十条规定的不适当的情形之一呢?法律没有规定例外的情况,下级人大常委会有义务将人代会通过的报告决议报上一级人大常委会备案审查,上级人大常委会有责任对下一级人大常委会报送的备案材料进行审查,并对审查结果依法进行处理。

  二、工作需要。上下级人大虽然不是领导和被领导关系,但是有法律上的监督关系、业务上的指导关系、工作上的联系关系。上下级人大应该互通有关工作信息。特别是像召开人民代表大会会议审议有关工作报告,形成相应决议这样人大工作的重头戏,理应报告上一级人大常委会。上级人大常委会通过对决议备案审查材料包括决议对应的工作报告稿,能较全面地掌握下级人大和“一府两院”一年中所要开展的各项工作,以便更好地、有针对性地进行工作指导,更好地监督本级 “一府两院”开展工作。


舟山市人大常委会 冯国海 人代会报告决议属规范性文件


  人代会批准的各个工作报告决议属不属于规范性文件范畴呢?答案是肯定的。规范性文件要求具有普遍约束性、相对稳定性和反复适用性特点。人代会报告决议恰恰具备这“三性”:人代会报告决议不只是对人大常委会和“一府两院”有约束力,对本行政区域内公民、法人和其他组织也具有普遍的约束力,而且决议一旦作出,至少在下次人代会作出新的决议前保持相对稳定,且这段期间可以反复适用,因而人代会报告决议作为规范性文件没有理由不上报备案。更不能因为人代会报告决议内容简单觉得无啥可审而将其摒弃在上报备案文件之外,这其实是对法律规定的不尊重。

  这里就需要纠正一个认识上的盲区,即对人代会报告决议进行备案审查,不仅仅是对决议本身几句话进行审查。我以为审查的重点应该放到对其批准的工作报告进行全面的审查,看看工作报告中是否有监督法指出的“不适当”情形存在。也因此,上报人代会工作报告决议备案时,应同时附上各项工作报告。


象山县东陈乡人大 严啸远 区别情况 依法备案


  关于人代会报告决议要不要上报备案的问题,时常会有人提起。我们的一贯做法是:区别情况,依法备案。

  常规性的人代会报告决议并非都是严格意义上的规范性文件。对人大常委会和“一府两院”以及计划、预算报告的决议,一般只是肯定和要求性的话,没有实质性内容,如此决议无审查之必要,我们从未予以报备。

  所谓“规范性文件”,根据监督法规定,其内容具有约束和规范人们行为性质的。如我们东陈乡在人代会上,经全体代表表决通过,先后作出的《关于批准东陈乡行政村撤并报告的决议》、《关于批准围垦仁义涂报告的决议》、《关于批准创建全国生态乡镇报告的决议》等决议,我们都依法上报备案。同时,我们对备案程序也作了三方面的规定:一是明确备案范围,属于“规范性文件”;二是规范备案材料,包括备案报告、规范性文件正式文本、起草说明等;三是实行备案登记制度。

(作者:滕修福等 编辑:田必耀)

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