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预算决算审查监督的湖南创新与思考

时间:2015年07月20日 信息来源:《人民之友》2015年第7期 点击:收藏此文 【字体:

实践创新是立法之本,是法律生命之源。新预算法控制了“权力预算”的张扬,其中,湖南省关于全口径预算决算审查监督、控制地方政府债、严格规范预算超收收入使用等实践创新、制度创新,对立法提供了重要的支撑和贡献。

 

地方人大工作法理与实践解读之二

预算决算审查监督的湖南创新与思考

 朱新民

 

201211月,党的十八大报告提出“要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”党中央向各级人大及其常委会发出的号令,提出的新要求,是对人大开展预算决算审查监督工作的极大支持。如何实现党中央提出的新要求,需要地方各级人大及其常委会不断实践、总结、提高、创新预决算审查监督工作,进而做到向制度化、法制化并轨。

 

 6月28日,在十二届全国人大常委会第十五次会议上,财政部部长楼继伟作国务院关于2014年中央决算的报告。(中新社图片)

 

2004年,省人大常委会在全国率先制定《湖南省非税收入管理条例》。2013年11月,又领先全国出台关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定,先于预算法规定“政府全部收支纳入预算”。

                    湖南预决算审查监督敢为人先

20131129,湖南省十二届人大常委会第五次会议审议通过了《湖南省人民代表大会常务委员会关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定》(以下简称《决定》)。《决定》从预算编制的范围、预算执行的管理、预决算的公开、严格控制政府债务规模、审计报告公开和整改以及严格控制“三公”经费六个方面作了全面规定。这六个方面,我省在实践中已取得了较好的成效,从巩固成果、制度化、法制化的需要,以《决定》的法律形式作出规范具有十分重要的历史意义。这是全国省级人大常委会第一个作出关于全口径预算决算审查监督的决定,是湖南敢为人先的又一例证。

《决定》的制定出台,是省人大常委会集体智慧的结晶,需要敢于担当和风险精神,更需要勇气和立法的前瞻性。当时,全国人大常委会正在修订预算法,《决定》的内容必须完全符合修订后的预算法的规定,否则,只要有一条内容不符合新预算法的规定,《决定》就得停止执行或废止。一年后的20148月,全国人大常委会表决通过了新的预算法,我省《决定》的全部内容都符合上位法。这也反映出省人大常委会在实践中的一些探索和创新得到新预算法的认可和采纳。在新修订预算法征求意见和建议时,省人大常委会多次向全国人大提出这些建议。

其实,早在2001年,省人大常委会以开展省直部门预算审查为突破口,全面启动了对政府预算决算的审查监督工作,为强力推进工作进程,立法先行,法规引领。当年11月,省人大常委会表决通过了《湖南省县级以上人大常委会预算审查监督条例》,这也是当时领先制定地方性法规的省份。这部条例全面规范了政府预算决算行为,是一部操作性强的地方法规。比如条例第六条就明确规定,“将本部门、本单位应当纳入预算管理的资金实行综合预算。”这为全口径预决算奠定了基础。

2004年,省人大常委会在全国率先第一个制定出台了《湖南省非税收入管理条例》,将政府公共财政之外的所有收入含政府基金、国有资本经营收益、社保基金全部纳入非税收入进行预算管理,接受人大监督。这部地方性法规创造前所未有的奇迹,填补了预决算审查监督法律体系的空白,受到全国人大财经委的称赞和高度评价。第十届全国人大财经委主任委员傅志寰说,“湖南省人大常委会制定的这部地方性法规解决了中央多年来想解决而没有解决的问题,是历史性的突破。”

随后,从2005年至2009年期间,省人大常委会安排省人大财经委、常委会预工委开展了三次执法检查和执法调研,监督支持政府加大对非税收入的征收管理力度。特别要求所有部门和单位包括省政府临街门面出租收入、省委、省政府机关幼儿园生费收入、广播电视媒体广告收入、城市公共用地停车费收入、高速公路通行费收入等全部纳入非税收入账户进行预算管理。这部地方性法规实施十年,成效显著。在湖南境内,除了税收就是非税收入且全部纳入预算管理,任何行政收费、罚没款统称为非税收入。

更值得一提的是,今年,省广电集团的媒体广告收入作为政府垄断性资源收益缴纳了8%5.6亿元)给一般公共预算统筹安排使用。这是省人大常委会在制定《决定》的过程中向广电集团提出的要求,省人民政府省长非常支持这一要求,对广电集团说,“按国务院文件规定,到2020年,缴纳比例要达到30% 。”新预算法吸收了湖南的作法,第四条明确规定,“政府全部收支纳入预算”。省人大常委会制定的《决定》也将此作为第一条规定。

 

湖南是全国第一个实现四部预算全部上代表大会、第一个提出关注地方政府债务的省份。严格规范预算超收收入使用,湖南走在前列。

湖南创新对预算法修改的贡献

去年8月,全国人大常委会表决通过了新修订的预算法。从某种意义说,新预算法解决了以往政府“权力预算”的张扬,确保了法律预算的运行,也可以说是全国人大和地方各级人大积极探索,不断创新的成果总结。新预算法由原来的79条增加到101条,增加了22条,尽管修改的内容很多,前后反复修改的有80多条。这部法律的许多规定,主要还是汲取了全国人大、地方各级人大及其常委会预算审查监督实践的精华和经验,其中包含我省的创新实践。

湖南是全国第一个实现了四部预算全部上代表大会的省份。新预算法第五条规定,编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算报请代表大会批准。以前,省人民政府仅编制一部公共财政预算报请代表大会批准。党的十七大、十八大以来,省人大常委会不断督促省人民政府完善预算编制报批的内容。从2007年起,省本级政府性基金预算、2009年省本级社保基金预算、2014年省本级国有资产经营预算已经全部报请代表大会批准,建立了完整的全口径预算编报的体系,是全国第一个实现了四部预算全部上代表大会的省份。当时,副省级城市唯一实现四部预算报代表大会批准的只有深圳市。我省在新预算法颁布实施的第一年,提前实现新预算法第五条的规定动作。财政部推介湖南做法。省人大常委会制定的关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定将此要求作为第一条规定。

新预算法第三十五条对地方政府债务特别是举债行为,作了非常严格、非常严厉的规定。我认为,这是新法最大的亮点,最大的担当和贡献,开了前门,堵住后门。从某种意义上说,这是国家用法律解决了此前全国地方政府举债的非法行为,追认了地方政府债务的合法性,说得更具体一点是法律认可了“事实婚姻”。 应该说,用法律规范政府的举债行为的提出,湖南是作出了积极努力和贡献的。

地方人大第一个提出关注地方政府债务的是湖南省人大常委会。2004年,国家开发银行为了帮助支持地方城市基础设施建设,提出了地方政府对城市基础设施建设项目打捆贷款担保,促进了地方城市的公共道路、公共用水、公共环境、公益事业的发展。增强了城市功能,百姓受益,效果很好。但随之而来的是,其他商业银行纷纷效仿,所有政府项目贷款都要地方政府担保,违反了预算法和担保法的规定,进而发展到要人大担保。200512月,省人大常委会召开全省的市、州人大常委会主任座谈会,14个市州人大常委会主任都反映政府项目贷款要人大担保,引起时任省委书记、省人大常委会主任杨正午的重视,指示省人大财经委、常委会预工委开展调查。2006年元月,我们在全省开展调查写出专题报告报给省委、省政府,随即连续三年,我们向全国人大财经委委员冯淑萍报告,引起全国人大财经委的重视。2014年,预算法修订过程中,全国人大常委会预工委副主任冯淑萍将地方政府债的规定作为课题交给我省研究。我们提出,新修订的预算法应当允许地方政府举债,但必须做到“额度控制、用途控制、审批权力上收”的操作办法,也就是平常说的“开前门、堵后门”。全国人大财经委吸收了我们的建议。

 

   2013年11月29日,湖南省十二届人大常委会第五次会议通过了关于加强政府全口径预算决算审查监督的决定,开省级人大之先河。

 

 

其实,管住地方政府债关键是额度和用途的严格控制。去年6月份,我在长沙、常德、张家界市开展地方政府债专题调研时,也多次提出,只要用途是公益事业、公共事业,不是政绩工程、形象工程就好,哪怕偿还一时困难,肉烂在锅里,老百姓受了益,也值得。值得肯定的是,长沙县人民政府按照县人大常委会的要求,已将政府债务纳入预算管理,从2013年到2015年已累计提取偿还风险金10.28亿元。省人民政府财政部门从2012年起在全国率先建立了地方政府债务评估和预警机制,受到财政部的肯定,并总结了湖南的做法。省人大常委会制定的《决定》将地方政府债务的规定,作为第四条的内容。此后,我省省本级预算形成由四部预算和政府债务预算构成的“4+1”预算模式。

湖南严格规范超收收入使用的实践经验为新预算法吸收。老的预算法对超收收入的使用,仅仅规定了使用方向没有规定使用程序,政府对超收收入自主使用不需要人大审查批准,用完后向人大常委会备案,完全脱离了人大的审查监督。以前,财政收入总量很小,超收就是几万元,几十万元,最多也就是几百万元。但随着经济总量的增大,财政收入总量增量也是急剧上升,经济最小的县财政收入也过了一亿元以上。超收收入的数量大得惊人。特别是2011年,换届之年,经济超常规发展。当年,全省财政总收入中公共财政超收达到259亿元,其中省本级超收达到59亿元,相当于过去财政收入的总量。针对这种情况,时任省人大常委会副主任李江听取省人大财经委汇报后说,人大常委会要监督政府对超收收入的使用,以前财政盘子小,现在财政盘子这么大,一个省上千亿元,几千亿元,超收一个点就是10亿元,几十亿元,政府用完了才报备,人大怎么监督?为此,2012年元月,省人大财经委在代表大会批准预算审查结果报告中专门写上一条,省人民政府动用当年超收收入必须报省人大常委会审查批准。同时,与省政府财政部门提出,如有必要,每年年底,省人大常委会可以增开一次会议,专题审查批准超收收入的使用方案。省人民政府严格按照代表大会审查意见办理。当年8月份召开政府常务会议作出决定,省级超收收入当年一分钱都不动用,全部结转下年,纳入下年度预算统筹安排。当年927日,省人民政府办公厅发出了《关于加强2012年全省财政收支预算管理工作的通知》(湘政办发[2012]96号),其中,第五条规定:“严格预算约束,减少预算追加。要进一步增强预算意识,严格按照预算办理,严禁无预算开支、超预算开支和超进度拨款,切实控制和减少执行中的预算追加。从2012年起,省级超收收入当年均不安排使用,全部纳入下一年度预算统筹安排。”随后,省人民政府以此建立了省级预算稳定调节基金,得到财政部的好评。为了巩固这一成果,省人大常委会将这一做法和要求写入了《决定》的第二条第二款。为了扩大这项成果,在20123月召开的全国人大会上,李江同志又领衔联名提出了湖南代表团建议,建议全国人大常委会修订预算法时,严格规范超收收入的使用,此建议得到采纳,形成了新预算法第六十六条的第一款规定,即“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。”这一规定终结了政府自主使用超收收入的权力,增强了人大预算审查的权力。这也说明源于实践的创新的生命力,对立法也是重要的支撑和贡献。

湖南积极建立专项资金的退出机制。省政府财政部门按照省人大常委会监督审查意见的要求,从2011年着手清理专项资金。对历年来形成的4500多项专项资金进行清理,到2012年剩下450项,2013年剩下300多项,到2014年仅保留了98项。为了巩固成果不反弹,去年7月,省人大财经委、常委会预工委在批准省级决算审查报告中特别提出规范使用专项资金三条严格要求:“一、严格控制设立专项资金;二、严格规范专项资金用途和办法;三、严格规定专项资金使用年限,建立退出机制。”审查报告明确专项工作完成后,专项资金必须退出。省人民政府也发出文件明确规定:从2014年起,专项资金使用期限一般不超过三年,新设专项资金期限为一年,打破利益固化局面。2013年,我们曾在全省开展了新型工业化专项引导资金的调研,该专项从2007年设立,6年投入17.7亿元。调查发现,该专项整体管理和效果不错,但尚未达到最好绩效,还存在平均分配以及从中安排了奖励资金的现象。在调研报告中,我们提出了完善和改进的建议。省人民政府十分重视,去年8月,向省人大常委会函复整改措施的第一条就是停止发奖金。

今年以来,我们三次与省政府财政部门沟通,就如何贯彻实施预算法,完善预决算审查监督机制提出意见和要求。按照新预算法关于“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的要求省财政厅在制定跨年度预算平衡规划。我们监督财政厅全面清理省直部门结转二年以上的资金,列出清单收归财政,进入预算监督。

 

我省省级审计报告和审计整改报告向社会全文公开,比监督法规定提前实现;审计报告指出问题涉及的厅、局由其“一把手”向省人大常委会会议报告审计整改情况,开全国先河。

                     防止“屡审屡犯”的制度创新

审计报告的公开和审计整改的公开,湖南同样走在前列。20055月,湖南省审计报告通过媒体向社会全文公开,引起社会极大反响。这是当时全国为数很少的几个省级审计报告公开的省份。为了推动这项工作,当年从3月至5月,省人大财经委连续约谈审计厅三位正副厅长沟通审计报告公开事项。紧接着的20065月,我省省级审计整改报告也向社会全文公开,引起国内媒体广泛关注与宣传。监督法是20068月全国人大常委会表决通过,2007年元月开始施行的。这一举动比监督法第二十二条第二款规定提前一年实现了审计整改报告向社会公布的要求。再一次证明,实践创新是立法之本,是法律的生命之源。

随后5年,针对有的单位“屡审屡犯”,整改质量不高,效果不佳的状况以及审计厅既指出问题又整改问题,一家包打包唱、唱独角戏的现状,省人大常委会组成人员多次提出要改变整改方式,提高整改质量。如何创新整改方式,省人大财经委、常委会预工委在广泛听取常委会组成人员意见的基础上,于201111月向省人大常委会主任会议提出建议,从本次会议起,每年11月份召开的省人大常委会会议上,所有审计报告指出问题涉及的厅、局由其一把手报告各自的审计整改情况。主任会议同意此建议。这一年11月,有14个厅局单位的主要负责人在省人大常委会会议上报告了本单位对审计报告指出问题的整改情况,整改效果有了明显的提升。为了将这种做法成为法制化、制度化、规范化,省人大常委会将此写入了《决定》的第五条第三款。2014年审计报告指出问题涉及到21个厅局,为了抓好整改工作,财经委、预工委三次组织这21个厅局及其财务处负责人开会提要求。针对有的单位讲客观原因多,讲实质内容少的现象,特别提出三点要求:“一是认错,二是改错,三是不再重犯。”会议提出的要求细化到整改具体日期、具体金额和调帐凭证等。为此,21个厅局组织56个整改组深入到涉及整改的7个市、30多个县抓整改。审计厅的负责人说,以前就我们一家去抓整改,根本没力量,下面也不买账,现在各厅局直接下去促整改,力度大多了,关键是上下对口单位买账。8月份,我们组织省水利厅到两个县级市跟踪整改情况,发现效果非常好,两个县级市整改抓了3人、撤职4人、撤并机构2个。当年11月份召开的省人大常委会会议上,21个单位的主要负责人分别报告审计整改情况,常委会组成人员都比较满意,认为是改得最好的一年。与此同时,每年7月、11月的省人大常委会会议都有审计工作报告和审计整改报告,均通知省监察厅厅长列席会议,直接了解掌握情况。益阳市人大常委会学习省里做法,并进一步创新。从2012年开始,在市人大常委会会议上,对每个整改单位的整改情况进行表决,一次未通过,下次会议再报告,仍未通过的,可以启动询问、质询和特别问题调查程序,直到整改通过。长沙县人大常委会根据省人大常委会制定的《决定》要求,于2014年听取了15个整改单位的审计整改情况报告后,进行满意度电子表决,14个单位通过,1个单位未通过,下次会议再报告,再表决才通过。

省级预算决算公开,不仅仅是“三公”经费公开,而是全部预算和决算的公开。新修订的预算法第十四条对此作了专门规定。省人大常委会制定的《决定》第三条明确规定,“经批准的预算决算,省人民政府应当及时向社会公开,并方便公众查询。”截至2014年底,省本级预算、决算和省直124个部门预算已全面向社会公开,受到财政部的好评。

 

关于代表大会恢复听取预算报告、没有批准预算如何处理、预算法执法主体等问题,需要在实践中逐步明确。人大对财政预算执行、集中支付连网,实行在线监督,可以推介。

预算审查监督几个具体问题

关于代表大会恢复听取预算报告的问题。20043月,全国人代会突然停止了几十年听取预算报告的做法。随后,从2005年起,地方各级人大纷纷效仿,取消了口头作预算报告。从此,人大代表审查预算少了一道“听取”的程序。据我此后十多年的亲身经历,所在的几个代表团、代表分组审查预算时都没宣读预算报告的程序。为此,我百思不得其解,为什么要取消这道程序?关系全体纳税人的权利、全体人民根本权益的如此重要的预算报告,竟然在大会上悄无声息了,短短几天会议审查六个报告,预算审查只能一带而过,显然有“走过场”之嫌。而国际上通行做法,预算审查是作专题审查,全球人民最关心的是预算草案的合理性和科学性。严格意义上说,即便今后代表大会恢复了口头作预算报告,也应当全程直播,让全国人民都听到、看到政府是如何管好用好纳税人的钱。当然,这只是愿望,也只能算后话。因此,从那以后的十多年里,我利用一切机会呼吁恢复代表大会听取预算报告。努力也没白费,20127月至12月,省人大常委会正在为2013年元月召开的省第十二届人大一次会议做各项准备工作,在我强烈要求下,省人大常委会办公厅在这期间二次向全国人大常委会办公厅去函请示代表大会听取预算报告的问题。全国人大常委会办公厅二次复函大意是,法律从没禁止口头作预算报告,只规定要向大会报告预算,地方人大可以自己决定是否听取预算报告。省人大常委会主任会议发挥了敢于担当、敢为人先的精神,在省十二届人大一次会议议程草案初稿上终于出现了听取和审查预算报告的议程。但由于极其特殊的人事变动的原因,代表大会议程草案第二稿又拉下了“听取”的程序,有点惋惜。但我坚信,这一程序的恢复已为时不远了。

 

   针对有的单位“屡审屡犯”问题,省人大常委会积极完善立法,推进实践创新。图为2012年7月,省十一届人大常委会第三十次会议听取省人民政府关于审计报告指出问题的再整改报告。

 

关于人大对财政预算执行、集中支付连网,实行在线监督的问题。人大及其常委会对政府预算、决算的审查批准有严格的程序和方式,但唯独对预算执行中的监督缺少程序和手段,尽管盯住了两头,但中间这一块缺失,很难做到全口径、全过程的监督。广东省人大常委会从2004年开始与财政支付网连网,监督预算执行过程中是否按代表大会批准的预算支付资金走向。随后,四川、辽宁、黑龙江等省人大常委会也与财政支付网连网,实行了在线监督,反映很好。由于认识上有差异,有些争议。我认为,人大自己批准的预算,想看一看执行情况难道不可以?既然预决算都向社会公开了,执行过程还对人大回避:到一定时候,除了国防、安全,应当将预算执行过程也向社会公开,就如同村务公开一样,让全体人民都能看到每一毛钱是否用在代表大会批准的项目上。可喜的是我省道县人大常委会从2011年开始,实施了对财政预算执行、集中支付的在线监督。解决了省人大常委会多年想解决而没有解决的问题,是湖南人大在线监督的历史性突破,值得宣传、推介。

关于代表大会没有批准预算如何处理的问题。2002年元月,省第九届人大五次会议正在进行,与此同时,沅陵县人民代表大会也在紧张进行中,结果该县的预算草案在代表大会表决时没有通过。怀化市人大财经委负责同志打电话请示该怎么办?我毫不迟疑当即回复,“做好代表工作,择期增开一次代表大会批准预算。”随后市、县两级人大积极做好全体县人大代表的工作,修改预算草案,增开一次代表大会批准了县级预算草案。去年7月,在全国人大常委会法工委的预算法修订草案(表决稿)修改讨论会上,我曾建议,增加一条万一代表大会未能批准预算草案如何处理的“救援条款”。主持会议的负责同志说,原来也曾想设这条,但从制度设计的初衷,真不愿发生这种情况,如果设了这一条款,又担心引发更多运用此条规定的现象产生。我一直认为,这始终是难以回避的难题,需要各级人大和政府财政部门事前、事中、事后做好预算草案的各项具体工作,取得全体代表的支持,竭力避免此类情况发生。

关于预算法执法主体的探讨。新修订的预算法加大了法律责任的处罚力度,从第九十二条至第九十六条,共五条专门条款,比原法增加了两条。特别是对25种情形作了从降职、撤职、开除,直至追究刑事责任的处罚规定,许多人都说,新预算法也是长了牙齿的老虎了。今年,我到县级人大调研,各地都反映,操作上不太好掌握,主要是执法主体不十分明确,处罚权仍分散,谁来执行的问题难界定。以往主要通过审计部门移送线索,以后仍可以这么做,但总觉得太间接了,能否明确一家执法主体?建议全国人大常委会修改完善执法的操作程序。

(作者系湖南省人大财经委副主任委员、常委会预工委主任)

 

(作者:朱新民 编辑:田必耀)

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