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浅析地方组织法第22条在实施中存在问题及修改建议

时间:2015年07月22日 信息来源:本站原创 点击:收藏此文 【字体:

对于地方人代会如何差额选举本级国家机关领导人员以及提名酝酿时间等操作程序,地方组织法第22条做出了明确规定。但在实践中,一些地方却没有够严格按照法律规定进行,主要表现为“四个普遍化”。

一是正职等额选举普遍化。地方组织法第22条规定,“人民代表大会常务委员会主任、秘书长,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。”法律明确规定,在选举本级国家机关领导人员正职时,差额选举为一般规定,等额选举为例外情况,这是法律规定的一项基本原则。但在实践中,不少地方人代会在选举国家机关领导人员正职时,要么是对法律条文理解出现偏颇执行不够准,要么是为确保正职候选人当选而故意钻法律条文空子。无视差额选举规定,在制定选举办法时,对正职国家机关领导人员只提一名候选人,实行等额选举,鲜有差额选举,这种把一般当作例外,把例外变成一般的做法,严重违背了立法精神。

二是差额比例不足普遍化。地方组织法第22条规定,“人民代表大会常务委员会副主任,乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席,人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人,人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一,由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数,进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行选举。”在选举国家机关领导人员副职时,提名候选人数应比应选人数多一人至三人,人大常委会委员候选人数要比应选人数多出十分之一至五分之一人数。实践中,一些地方防止不出意外或节外生枝,确保某些候选人能够顺利当选,在制定选举办法时,都把应当差额人数规定为法律最低限额。比如,不论应选国家机关领导人员副职人数为多少,候选人数都只比应选人数多出一人,很少达到法律规定的三人上限的差额人数。常委会委员候选人数也只比应选人数多出十分之一的法律下限,很少有达到法律规定五分之一上限人数差额要求。虽然这样做符合法律规定,显然是在钻法律空子。

三是“陪选”现象普遍化。有的地方虽然按照规定进行了差额选举,但为了保证某些候选人尤其是组织提名的候选人能够顺利当选,想方设法规避差额选举可能带来的不确定性风险。在提名酝酿候选人时,经常提出一些综合条件明显不如那些需要确保当选的候选人条件。比如提名一个年龄偏大的半文盲村支书代表作为差额选举候选人,与一名年富力强的具有研究生学历的局长或乡镇党委书记候选人,一起差额竞选副县(市)长,很明显就是在暗示或强迫代表,使代表选择余地很小。因此,在一些地方人代会差额选举时,一些候选人得票少的可怜,甚至出现了代表十人以上联合提名的候选人得票竟然不足10票,甚至得零票的不合逻辑现象。这种故意提名弱势候选人陪选的做法,不仅是对那些弱势候选人被选举权的不尊重,更是对代表们选举权的不尊重。

四是酝酿时间不足普遍化。地方组织法第22条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时,提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。”从法律规定可以看出,这里“两天”的提名酝酿时间,应该按“实天”计算,而不能按“虚天”计算。也就是说,提名和酝酿候选人的时间不得少于两个整天,即不得少于48小时。只有这样,才能而给广大代表充裕的思考、选择、酝酿和讨论时间,从而审慎提出自己心目中满意的候选人。但在实践中,不少地方人代会提名酝酿时间都是按照虚天计算安排,即第一天提名酝酿,第二天就进行选举,能够达到甚至超过两个整天即48小时的情况少之又少。有的地方头天晚上组织安排代表提名酝酿,第二天上午就进行大会选举,除去代表休息时间,实际提名酝酿时间只有几个小时。有的乡镇人代会换届时,为了节省费用,人代会会期安排只有一天时间,根本不给代表安排提名、酝酿候选人时间,做法极不严肃。

原全国人大常委会副委员长王汉斌曾经指出:“对地方国家机关领导人员实行差额选举,实践证明,有利于代表行使民主的选举权利,对干部也有监督作用。”差额选举作为一项基本选举原则,是我国选举制度改革的重要成果,是保证人大代表能够按照自己的意志,选择国家机关领导人员的重要方式。有利于在候选人之间形成竞争,为代表行使选举权提供选择余地,有助于从制度上提高选举民主化程度。

 

针对在选举地方国家领导人员中存在的问题,笔者建议,有必要对地方组织法第22条进行修改。

一是正职选举一律差额。进一步修改完善差额选举规定,打破正职等额选举的模糊规定,地方国家机关领导人员正职和副职一视同仁,一律实行差额选举。这样既彰显选举立法公正,又能杜绝钻法律空子,进行变相等额选举,这对于社会主义民主进程和人民代表大会选举制度完善都是极大的革新和推进。

二是差额比例进一步细化。在差额选举国家机关领导人员副职时,对于差额人数要进一步明确和细化。比如,在进行国家机关领导人员副职差额选举时,应选人数在3人以下的,提名候选人数应多提1人,应数人数在3至6人时,提名候选人应多提2人。对于选举人大常委会委员时,差额比例也依次类推,从而确保足够的差额比例,最大限度地防止提名候选人数比例最低化。当然如果提名候选人数超过选举办法规定的差额数,应先进行预选。

三是尽可能杜绝陪选现象。在提名酝酿候选人时,要特别注意各候选人之间综合条件的平衡和匹配,尽可能地使候选人之间条件相当或接近。避免候选人之间因条件差别太大,误导代表或代表选择余地太小,使选举早早就失去了悬念,从而失去了差额选举的立法本意和深刻内涵。

四是严格控制提名酝酿时间。建议将提名、酝酿候选人的时间不得少于两天的规定,改为“提名、酝酿候选人的时间不得少于两天,且不低于48小时”。这样的明确规定,既能避免一些地方人代会会期过短,又能给代表有充分的提名、酝酿、讨论时间。使代表能够对候选人进行全面深入了解,从容地提名自己满意候选人,以便选举时能够有更多更好的选择对象。

 

(作者单位:安徽省凤阳县人大常委会

 

(作者:崔厚元 编辑:吴迪)

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