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马来西亚议会的基本结构及运作特点

时间:2015年08月11日 信息来源:《中国人大》2015年第12期 点击:收藏此文 【字体:

 

马来西亚是君主立宪制国家,实行议会内阁制。君主,即最高元首,是马来西亚的国家元首,名义上拥有立法、司法和行政的最高权力。议会是马来西亚的最高立法机构,但不是国家最高权力机关,在涉及统治者身份、特权和地位,以及马来语作为国语地位等方面的立法权受到一定限制。马来西亚议会由三部分组成,即最高元首、上议院和下议院。

 

基本结构

    最高元首,即马来西亚的国家元首、武装部队的最高统帅和议会的重要组成部分,是马来西亚国家权力的象征。最高元首由统治者会议选举产生,任期5 年,由9 个州的苏丹轮流担任。最高元首拥有名义上的立法、司法和行政的最高权力。立法权方面,最高元首有权批准和签署议会通过的法案。在总理的建议下,最高元首可行使召开、解散或拒绝解散议会的权力。最高元首由1 名副最高元首辅佐,副元首在最高元首缺席期间代理元首工作。

    上议院,即国家院(Dewan Negara,马来语直译),是马来西亚议会的组成部分之一。上议院共有70 名议员,其中26 名议员由全国13 个州的州立法机构选举,每州两名代表;另外44 名议员由最高元首根据总理推荐,在公共事务、商界、工农、自由职业、文化、社会服务行业中的卓越者或少数民族、土著代表中任命,其中4 名为联邦直辖区(吉隆坡2 名、纳闽1 名、布特拉加亚1 名)的代表。上议院议员年龄须在30 岁以上,通常任期为三年,最多连任两届(六年),其任期不受下议院解散的影响。上议员可在总理的建议下被最高元首任命为内阁部长,但不能担任总理(总理必须是下议院议员)。上议院设正副议长各1 人,均从上议员中选举产生。副议长的职责是在议长缺席时代行议长职责。截至2015 6 6 日,马来西亚上议院共有议员62 名,空缺8 名。62 名议员中,执政联盟国民阵线(BN)有52 名,反对党联盟人民联盟5 名,马来西亚穆斯林印度大会1 名,马来西亚印度联合党1 名,独立人士3 名。

下议院,即人民院(Dewan Rakyat,马来语直译),是马来西亚议会权力的来源,也是行政权力的基础。依据马来西亚宪法,下议院议员由人民选举产生,通常任期五年,可连选连任。下议院议员年龄须在21 岁以上,不能兼任上议员。如议员死亡、辞职或被解雇,须在议员所在选区进行补选。一般情况下,下议院人数依照各州的人口比例选举产生,每10万人产生1 名,因此人数较多的州就产生较多的下议员。下议院设议长1 人,副议长2 人。议长可从议员或非议员中选举,主要职责是主持会议,确保会议遵循议会常规进行,有权惩罚违反议会常规的议员。如果议长从非议员中选出,就成为议会的增补议员,但无权担任总理、部长、副部长和议会秘书长。副议长只能从议员中选举产生。两名副议长在议长缺席时轮流行使议长职责。目前,下议院共有222 名议员,由2013 3 月全国大选产生。截至2015 6 6 日,222 名下议员中,133 名来自执政联盟国民阵线,87 名来自反对党联盟人民联盟,2 名来自独立人士。

 

运作模式

    议会在最高元首的召集下举行会议。通常,会议召开的间隔时间最长不能超过半年。议会开会时,一般情况下,上议院开会时间为一周,下议院为两周。如遇到讨论预算案的会议,时间则需五至六周。议会决定一般由简单多数表决通过,但涉及取消马来人保留地等重大事项须三分之二多数通过。议会受法律的特殊保护,任何法庭无权过问议会召开的任何会议。议员在议会发言时享有司法豁免权,享受相应补贴和津贴,55 岁后可领取退休金。

    在程序上,上下议院都有权提出法律议案。事实上,大部分议案由内阁部长提出,其一般会先就提案征得内阁批准,然后提交议会讨论通过。各项法案在下议院通过后,须交上议院审议通过,然后呈交最高元首批准。法律议案在上下议院都要经过三读程序。以下议院为例,一读,即相关部长向下议院全体议员递呈法律议案文本,下议院议长宣读法律议案的各级标题,此后进入二读和三读程序。二读,即全体议员仔细研读法律议案文本,就法律议案的优缺点及其可能给国家和社会带来的影响进行辩论,这是法律制定的关键阶段。此后,法律议案将送交相关委员会审查。委员会将对法律议案中需要修改的地方进行修改。三读,即将委员会修改后的法律议案提交全体议员,由议员投票通过议案。

    上议院拥有法律修改建议权,但无权否决法案,仅能提出修改意见,或是在特定条件下将法案搁置一个月(预算方案只能搁置一个月)或最长一年通过。如果上议院要对某项法案进行修改,须将法案发回下议院,由下议院考虑修改。下议院有权修改、赞同或否决上议院的法案修正案。如果下议院否决修正案,下议长须任命一个三人委员会起草一份否决原因说明,递交上议院。法案经上下两院通过后,将呈送最高元首御准。最高元首同意并在议案上盖章后,议案成为正式法律,并将刊登在政府宪报上。

除了立法权外,下议院还拥有财政监督权和对政府进行监督、质询、弹劾或提出不信任案的权力。但上议院没有对内阁投不信任票的权力。一旦总理失去下议院的信任,必须宣布内阁集体辞职。这时最高元首可从下议院中选取一位获得多数信任的议员组建新一届政府,最高元首任命其为总理,或是宣布解散议会,并在60 天内(西马)或90 天内(东马)举行大选。但此时,前一届内阁将承担“看守内阁”的职责直到选举结束,选出新的总理。迄今,马来西亚历史上还未出现过议会对总理进行不信任投票的事件。

 

运作特点

    由于历史、文化等因素影响,核心执政党巫统(马来民族统一机构,UMNO)长期在议会中占据主导地位,对议会的发展和运行产生了深刻的影响,这也成为马来西亚议会运作的一个最主要特点。

    1955 年第一次选举开始,由马来人政党巫统、华人政党马来西亚马华公会、印度人政党马来西亚印度人国大党组成的马华印联盟就获得52 个选举席位中的51 个,在立法议会中占据绝对优势。此后,由巫统领导的马华印组建的执政联盟(1974 年以后组建“国民阵线”)一直在下议院选举中占据绝对多数席位。如1990 年大选,国民阵线获得180 个议席中的127 席,占总席位的71%1999 年,国民阵线则获得198 个议席中的148 席,占总席位的四分之三,牢牢控制议会。2008 年后,尽管国民阵线在2008 年和2013 年两次大选中获得的议席有所减少,但也获得了简单多数,赢得执政权。虽然马来西亚实行三权分立,但由于执政党长期主导议会,因此,议会对政府的制约能力相对较弱,有时甚至成为政府进行权力斗争的工具。如1983 年,刚刚上任不到两年的马哈蒂尔就利用巫统对议会的绝对控制权,提出宪法修正案,要求“最高元首将宣布全国紧急状态的权力交由总理所有,并且最高元首如果15 天之内不批准议会提交的法案,法案将自动成为法律”。尽管这项旨在限制最高元首权力的宪法修正案经各方博弈后做出调整,但调整后的修正案仍然在一定程度上剥夺了最高元首的权力。新的修正案规定,最高元首对议会呈递的议案,最多只能拖延30 天,30 天后将自动成为法律。同时,最高元首在宣布紧急状态时必须接受总理建议,不能单方面行使这一权力。1993 年,马哈蒂尔再次利用巫统对议会的主导权提起宪法修正案,要求取消苏丹的免控权和部分豁免权。如果苏丹违法,将被受审,且如果被判刑一天以上且未获得赦免,就必须退出王位。此修正案得到了不少政界官员、普通百姓的支持,王室成员最终同意了修宪案。

    另一方面,也正是由于执政党主导议会,马来西亚政治才得以维持长期的稳定。自1957 年马来亚独立至今,马来西亚的政局没有出现大规模动荡,其中一个重要原因就是议会斗争相对可控,权力结构基本稳定。以安瓦尔事件为例,近年来,尽管安瓦尔常常煽动议员、议会向政府发难,谋求中央执政权,但由于其领导的反对党联盟在议会不占据多数席位,因此安瓦尔所谓的“变天计划”始终未能实现,巫统始终掌控国家权力,避免了由政党斗争引发的民主乱象。

此外,需要注意的是,由于地方议会的席位也是投票选举产生,因此获得中央执政权的政党并不自然获得对各州议会的权力。2013 3 月全国大选后,巫统领导的“国阵”仅获得全国13 个州中9 个州的执政权,其余4 个州的执政权由“民联”掌控。

 

   (作者单位:中国现代国际关系研究院)

 

(作者:骆永昆 编辑:吴迪)

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