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巴西国会与反腐斗争(上)

时间:2015年09月07日 信息来源:《中国人大》2014年第23期 点击:收藏此文 【字体:

 

巴西是世界大国之一,是拉丁美洲头号大国。面积851.49 万平方公里,人口2.01 亿(2013 年),面积和人口均居世界第五位。2012 年巴西国内生产总值为2.254万亿美元(按当前美元价格计算,下同),居世界第七位,人均国内生产总值为15363 美元,排名世界第72 位。

 

巴西的腐败比较严重

总的来说,巴西的腐败比较严重。但是,就腐败程度而言,巴西并不是拉丁美洲和世界上最腐败的国家。多年来,其吏治的清廉程度居于拉美各国平均值之上。据透明国际公布的调查报告,巴西的清廉指数(CPI)多年来一直处于全球中等偏上的水平。2013 年在被统计的177 个国家中,巴西排名第72,在被统计的30 个拉美国家中,排名第11。以下是2002 年至2013 年(劳工党于2003 年初执政至今),巴西的清廉指数状况。

从最近20 多年的情况来看,巴西的腐败情况还是比较严重的。1992 10 月,总统科洛尔在执政2 年后因腐败丑闻遭众议院弹劾被迫辞职;继任的佛朗哥总统在任期间,也曾因国会联合预算委员会挪用公共资金遭到攻击;1998 年卡多佐总统为保证允许其连任的宪法修正案能在国会顺利通过,曾指使亲信贿赂国会议员,受到媒体的批评。2003 1 月劳工党领袖卢拉执政后,巴西国会、政府及执政党成员腐败丑闻不断,本文下面将专门分析的“月费案”就是最典型的例子。据巴西《环球报》报道,巴西官员在2003 年至2010 年间至少侵吞政府资金377亿美元。另据巴西圣保罗工业协会的消息称, 过去10 年间巴西官员的贪污金额竟高达4000 亿美元。2011 年年初新总统迪尔玛·罗塞夫上任一年多时间里,她先后罢免了7 名涉嫌贪污的部长(巴西政府共有24 个部),仅2011年,巴西政府共有564 名公务员因腐败而被免职。另据《纽约时报》2013 7 7 日一篇题为《巴西的腐败激怒民众》文章揭露,巴西国会议员中,约有200 名议员受到联邦最高法院的指控和调查,占议员总数三分之一。文章指出,有些议员即使被判刑,也迟迟不被执行,有的被判刑后,仍保留议员职务。美国左翼学者彼德拉斯甚至认为,巴西国会充塞着腐败分子。

巴西国会开支巨大,据“巴西透明组织”(Transparencia Brasil)2013 年一份调查指出,巴西国会每年支出约85 亿雷亚尔(巴西币,1 美元等于2.22.4 雷亚尔,约38.99 亿美元),占巴西国内生产总值(GDP) 0.19%,几乎是美国国会开支的6 倍。调查还显示,若以在GDP 中所占比重而言,巴西国会支出是意大利国会的2 倍、墨西哥的3 倍、西班牙的11 倍。参议员人均年支出4370 万雷亚尔,众议员人均年支出970 万雷亚尔; 国会议员年均支出1400 万雷亚尔,仅低于美国议员(1750 万雷亚尔),是英国议员(63.6万雷亚尔) 21 倍。“透明组织”调查主任派瓦表示,从巴西2013 年爆发的群众示威可以知道,巴西议员的非正常比例开支,涉贪丑闻的不断浮现,都将对政治代表性构成负面影响。

 

产生腐败的原因

巴西腐败的原因之一与它政治体制有关。巴西是一个多党制的国家。目前,巴西主要执政党即总统所在的劳工党在众议院513 个议席中只占据88 席,在参议院81 席中,只占12 席,均不占多数。总统及其领导的政府要想使自己所提的议案在国会中获得通过,必须争取其他政党的支持。目前在众议院有席位的政党有16 个,在参议院有席位的党有8 个。劳工党政府首先得争取与其结成联盟的政党的议员的支持,其次,争取其他政党议员的支持。而在多党联盟执政的情况下,各政党的权力很大。执政党领导人和政府官员存在典型的“政治腐败”,常常使用不法资金或挪用公款对国会议员进行贿赂收买,以换取对政府政策的支持。按照巴西的现行政治体制,巴西政府的部长职位,通常也是在组成执政联盟的政党中进行分配。一些政客们在出任部长前,通常代表本党在议会中担任议员或在地方政府竞选过公职,在一系列的竞选中,他们已经投入大量资本,因此,很多人一旦上任,就想如何把本钱捞回来,收回投入成本。

其次,巴西有关廉政的法律体系存在漏洞。巴西宪法规定,联邦众议员和参议员享有豁免权,一般犯罪不受指控和逮捕。犯有可指控罪的议员如被起诉或逮捕,必须经过相应议会的批准。宪法第53 条规定,任期内众议员和参议员除犯有污辱荣誉的罪行外的人身权利不能因发表的意见、讲话和表决行为而受到侵犯。除犯有极恶劣不能保释的罪行外,从议员证颁发之日到下届立法会议会期开始,国会议员享有豁免权。众议院或参议院在绝大多数成员赞同下,可以通过主席动议随时中止对众议员或参议员的刑事诉讼。上述这一规定使有腐败行为的议员在一定时间内可以免受腐败罪的指控和追究。此外,巴西腐败犯罪基本上没有追缴制度,许多贪官挪用公款、收受贿赂的行为一旦被揭露,最多是被免除公职,所得财物基本无人追究。由于腐败风险远远小于其所得利益,这就使许多贪官在利益驱使下几乎无所顾忌。

第三,巴西反腐体制不健全,缺乏合力。巴西是一个高度分权的联邦制国家。这一特性使它很难建立一个专门而独立的中央反腐败机构。目前,巴西的反腐力量分散在几个不相协调的机构中。巴西的反腐败机构主要有以下四个:一是联邦检察院,二是国会调查委员会,三是联邦审计法院,四是联邦警察局。由于这些反腐机构缺乏一种有效合作机制,没有形成一种合力,从而大大降低了治理腐败的效力。

 

巴西国会与反腐斗争

20 年来,巴西国会与腐败现象不断进行斗争。1992年巴西时任总统科洛尔因腐败丑闻遭众议院弹劾被迫辞职后,巴西国会曾讨论通过了一系列新的法律,并对原有的相关法律进行了修改,加大了对腐败问题的查处和监控力度。如1992 年通过的《政府行为不当法案》第9 条规定:“公务员不得从事以下不当行为:(1)以佣金、提成、赠予或礼物的形式,从任何直接或间接与公务员履行职责有利益相关的任何人或团体为自己或他人接受金钱、财物或不动产、或任何直接或间接经济利益;(2)从任何直接或间接由于公务员履行职责或失职可能取得或扩大利益的自然人或法人处接受职位或委任或从事顾问工作;(3)在兑换或使用公众资金及投资时获取任何经济利益。”第11 条规定:“不得在措施正式公布之前,泄露或允许任何第三方获知任何能够引起货物、商品或服务价格变化的政治或经济措施。”同年还通过了《反行政舞弊法》,这是巴西第一部力图消除公职人员腐败的专项法律。1993 年国会通过了《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》,对总统、副总统、部长、国会议员以及联邦法官和检察官的财产申报予以具体规定。上述官员在就职前和离任时个人财产必须进行申报,申报内容包括所有动产和不动产。同年,还通过了《联邦政府采购法》,根据这一采购法,任何超过一定金额的商品或服务均须通过政府采购方式进行。1994 年通过了《公职人员道德法》,1998 年通过了《反洗钱法》,2000 年通过了《联邦行政高官行为准则》等。

卢拉执政期间(20032010),2005 年国会通过第5483 号法令,实施财产查询机制,规定联邦总审计长办公室可以在行政部门内部审查公务员的财产变化,如财产与个人收入不符,将启动调查程序。同年,又通过法令,规定联邦政府设立透明网站,联邦政府对各州、市的拨款,以及各大型工程及社会项目的投资和使用情况都将在网上公布。同时要求政府各部委也都必须建立各自的透明网站,将预算执行情况、各种合同项目、采购招标及各项行政开支公布于众。这些透明网站均不设密码,全体公民均可自由上网查看,发现问题可向联邦检察院或联邦审计法院举报。2007 8 月,巴西最高法院下令对涉嫌为情妇牟取不正当利益的参议院议长、巴西民主运动党(劳工党的联盟党)领导人雷南·卡列罗斯进行调查,总统卢拉曾亲自出面向其施压,同年12 4 日,卡列罗斯被迫辞去参议院议长职务,但其参议员职位仍被保留。这是巴西国会历史上第一位因腐败丑闻而辞职的参议长。

巴西非常重视参与国际反腐合作,积极履行国际反腐败条约。目前巴西已经签署并批准了4 个最重要的国际反腐败条约:《美洲反腐败公约》《经济合作与发展组织禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等。这些措施的实施,体现了近20 年来巴西政府治理腐败的力度与决心。2012 11 月,第十五届国际反腐大会在巴西首都巴西利亚举行。(未完待续)

 

(本文作者为中国社会科学院荣誉学部委员、拉美所研究员)

 

(作者:徐世澄 编辑:吴迪)

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