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地方立法中的“不抵触 ”具体内涵是什么?

时间:2017年04月25日 信息来源:《人民之友》2017年第4期 点击:收藏此文 【字体:

变更的规则就是对于中央立法中的权利规定,地方性法规可以做出增加权利的规定;对于中央立法中的义务规定,地方性法规可以在此基础上设定更多的义务规定。



我国立法法第七十二条规定,省和设区的市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规等上位法相抵触的前提下,可以制定地方性法规。地方性法规不得与上位法相抵触,这是我国地方立法的一条基本原则。一般认为,“不抵触”的内涵包括不得超越立法权限、不得违反上位法的规定、程序不违法等。由于宪法和法律对“不抵触”的具体内涵没有作出明确规定,理论界和实务界对此有不同理解,并导致地方立法实践中的混乱。本文拟对这一问题进行探讨,以期有所裨益。

  

关于地方立法权限

地方立法权限,宪法和法律进行了比较明确的规定,但仍存在模糊点,需要准确把握。立法法对于中央和地方立法权限划分采取列举的办法,即明确列出中央的专属立法权,除此以外的事项,中央和地方都有立法权。根据立法法第八条的规定,中央专属立法权具体包括十个方面。那么,是否这十个方面的所有事项,地方都不能进行立法?从当前我国地方立法实践看,多数地方对中央专属立法权包含事项的范围理解过于宽泛,认为这十个方面的所有事项,都不得制定地方性法规。具体表现就是绝大多数地方性法规内容都是关于人大制度以及行政管理方面的规定,而关于民商事等方面事项的规定很少。

要准确把握地方立法权限,笔者认为应从以下方面入手。首先,应准确把握中央专属立法权事项的具体范围。立法法虽然规定了十个方面的中央专属立法事项,但对这十个事项具体范围的表述是不同的,比如第六项规定的“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,第八项规定的“民事基本制度”,第九项规定的“基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度”,法律条文都用“基本”二字进行了限定。从逻辑上看,既然涉及这些“基本制度”的事项,地方不得进行立法,那么除“基本制度”外的事项,地方是可以进行立法的。因而这里的关键就转化为对这些“基本制度”范围的理解。从全国人大及其常委会的立法实践看,税收基本制度的范围包括税种的设立、税率的确定和税收征收管理,民事基本制度的范围包括民商事主体资格制度,人身权制度,物权制度,知识产权制度,债权制度,婚姻家庭、收养、继承制度。此外还包括基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度。对于这些基本制度以外的事项,地方可以根据实际情况和需要进行规定。在地方立法实践中,正由于地方没有对上述“基本制度”外的事项进行立法,导致一些本应由地方性法规规定的事项,反而由政府以规章甚至规范性文件的形式予以了规定,从而出现“文件反而比法规效用大”的怪象。比如,最近北京、上海等地政府制定了网络预约出租汽车经营服务管理办法,对网约车驾驶员作出了“本地户籍”的规定。据统计,目前在上海从事网约车的41万余名司机中,仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。新政的出台意味着很大部分人将不再具备驾驶网约车的资格,引起广大网约车司机的不满。又如,某省人民政府办公厅公布的《放宽市场主体住所(经营场所)登记条件的规定》,对市场主体的住所登记条件进行了规定。很显然,这些规定涉及公民、法人的民事行为能力,属于民商法的范畴。由于这些规定涉及广大公民的切身利益,如果由地方性法规进行规定则更为适当。而对于立法法第八条第一项至第五项、第七项、第十项规定的事项,由于法律条文没有限定上述事项的范围,因而对于这七个方面的事项,地方性法规都不得涉及。

其次,对于中央尚没有规定的事项,地方可以根据具体情况和实际需要进行立法。从地方立法的必要性来看,由于我国是一个多民族、统一的单一制国家,且幅员辽阔,各地经济社会发展存在不同。与这一国情相适应,在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下,为了使我们的法律法规既能通行全国,又能适应各地的不同情况,根据宪法确定的“在中央统一领导下,充分发挥地方主动性、积极性”的原则,赋予地方一定的立法权。从地方立法的特征、功能和地位讲,“不抵触”也不应理解为法律、行政法规没有做出某项规定,地方性法规便一概不能就此事项做出规定的意思。相反,对于中央尚没有规定的事项,地方可以根据具体情况和实际需要进行立法。 

最后,笔者认为,对于法律保留事项,全国人大及其常委会为试点和积累立法经验的需要,可以授权地方先制定地方性法规,待条件成熟后再制定法律。对于完全属于地方性事务需要制定地方性法规的事项,只能由地方制定地方性法规。

  

关于违反上位法的规定

目前,关于违反上位法的规定,一种观点认为只要不违背上位法的基本原则和精神实质即可。一种观点对其理解为不得违反上位法的具体规定,即不得扩大或缩小上位法的禁止范围、增加或减少上位法规定的当事人权利或义务、调整变更上位法的处罚行为、种类和幅度等。笔者认为上述两种观点都有失偏颇。第一种观点与我国当前的立法实践不相符,也不利于国家的法制统一。第二种观点,理解太狭义,将不违反上位法的规定理解成“根据上位法的规定”,这无疑缩小了地方性法规的规定范围,使地方性法规完全沦为上位法的附庸,将陷地方性法规于“无用”的境地。

笔者认为,应当正确看待中央立法和地方立法的区别。对于中央立法来说,法律规范中存在着大量的通用条款,即对全国带有共性事项进行规范的条款。由于这些通用条款是对公民、法人和其他组织权利义务划定的一个最低的底线,地方性法规的规定不得突破这个底线。具体言之,对于中央立法中的义务性规范,地方性法规不得设定比这个义务性规范标准更低的规范,即减损义务增加权利的规范。比如,水污染防治法第五十八条第二款规定,禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。那么地方性法规不得规定在饮用水水源一级保护区内可以从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓等活动。但地方性法规可以根据本地的情况,设定比中央立法义务性规范更多义务的规范。以水污染防治法第五十八条第二款规定为例,地方性法规可根据本地实际情况,还可规定在饮用水水源二级保护区内也不得从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓等活动。同样的道理,对于中央立法中的权利性规范而言,地方性法规不得设定减损权利的规范,但可以设定增加权利的规范。

对于中央立法中有关处罚行为、种类和幅度的规范是否属于通用规范?如果属于通用规范,地方性法规在立法时能否突破?笔者认为,毫无疑问,中央立法中有关处罚行为、种类和幅度的规范属于通用规范,地方立法进行规定时,也应当按照前述的规则进行。否则,如果地方立法完全按照中央立法进行规定,则就没有存在的必要了。

如上所述,笔者认为所谓不违反上位法规定,既包括地方性法规不得违反中央立法的基本原则和精神,也包括对中央立法规定的变更。变更的规则就是对于中央立法中的权利规定,地方性法规可以做出增加权利的规定;对于中央立法中的义务规定,地方性法规可以在此基础上设定更多的义务规定。

  

关于程序不合法

当前,一些同志认为地方性法规制定程序不合法也属于立法法第七十二条不抵触的情形之一。表现在多数省人大常委会审查批准地方性法规时,要求报请批准机关对该报批法规的制定过程进行说明,以判定该地方性法规是否存在与上位法相抵触的情形。

笔者认为,地方性法规制定程序是否合法不应当纳入不抵触的范畴进行评价。理由如下:一是由于“与上位法不抵触”的规定,在本质上是对地方性法规实体内容的评价。对地方性法规立法程序的评价,最终也落到由于地方性法规没有遵守法定立法程序而导致立法实体性内容的不合法上。二是由于上位法多是实体法,很少对其本身的制定程序进行规定。虽然立法法对立法的程序进行了规定,但将地方性法规的制定程序授权地方人大及其常委会进行规定。如果将地方性法规的制定程序纳入不抵触的范畴进行评价,很可能导致“无上位法”可抵触。因此,不宜将地方性法规制定程序纳入“不抵触”的范畴进行评价。对地方性法规制定程序的不合法问题,可由审查批准机关按照立法法第九十七条中规定的“不适当”情形进行处理。

( 作者单位:省人大常委会法工委备案处 )


(作者:邓 智 编辑:蒋海洋)

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