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坚持三个导向,促进地方立法良性发展

时间:2017年04月25日 信息来源:《人民之友》2017年第4期 点击:收藏此文 【字体:

地方立法就是对国家法律、行政法规以及本省地方性法规的“从属细化”和“拾遗补缺”,应当立足实际情况、解决具体问题,才能最大限度发挥效应。



2015年12月、2016年3月,湖南省人大常委会先后审议通过关于确定我省除长沙(省会城市已经拥有地方立法权)外的13个市州开始制定地方性法规的决定。党的十八大以来,习近平总书记发表了一系列关于全面推进依法治国、建设法治中国的重要讲话,对加强新形势下的地方立法工作提出了新部署、新要求。党的十八届四中全会强调“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”如何在全面深化改革的关键时期,发挥立法的引领和推动作用,将经济社会发展中的改革举措纳入“法治轨道”,应当坚持“三个”导向,实现地方立法工作的顺利起步和良好发展。

  

坚持群众导向,把尊重和体现人民意志作为出发点和落脚点

公共利益理论认为,法律应当反映“公意”,代表全体人民或最大多数人的最大利益。党的十八届四中全会指出:要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神,反映人民意志,得到人民拥护。就设区的市地方立法的特有属性而言,所调整的对象一般为该地区普遍需要以法的形式调整的事项,上须接天线,要符合国家大政方针、宪法和法律法规;下须接地气,要结合当地市(州)情实情、反映基层民意,必须把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点,以保障和改善民生为重点,着力研究解决人民群众普遍关心的问题,才能“立得住、行得通、真管用”。

采取多种形式听取意见。根据立法法的规定,应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面意见。此外,还要创新听取意见的方式,积极搭建群众参与立法的平台,确保地方立法“听民声、聚民意”。

发挥人大代表和基层立法联系点的纽带作用。应建立健全向人大代表征询立法意见和基层立法联系点工作制度,通过加强常委会组成人员同代表的联系、邀请代表列席常委会会议、邀请代表和基层立法联络员参加专题调研活动、定期听取立法联系点情况汇报等多种方式,发挥人大代表和基层立法联系点的桥梁纽带作用,撬动基层群众的参与热情,形成立法合力。

发挥专家学者的“外脑”作用。建立立法专家顾问制度,实行专家库动态管理,主动邀请专家就立法中涉及的重点领域、重点事项和重点问题座谈论证,发挥各个领域的专家学者的“外脑”作用。

发挥媒体平台作用。向报纸、网站等媒体借力,开设地方立法专栏,广泛宣传立法动态,及时向社会公布地方性法规草案,营造浓厚的工作氛围。重视网络民意表达,通过电子邮件、网上留言方式、手机、微信等方式公开征求意见,创新征求意见的手段。

注重立法协调协商。加强与政府及部门的协调,寻找行政效率与公民权益的最佳结合,做好立法平衡;加强与社会公众“面对面”沟通,听取来自群众的“不同声音”,增进社会认同的最大公约数;加强与政协委员、人民团体的立法协商,最大限度凝聚社会共识。

构建完善的民主立法工作机制。结合具体实践,不断健全立法听证、论证、重大问题研讨制度,建立草案定期公示制度,增强立法透明度;建立公众意见采纳反馈机制,激发社会各方面参与立法的积极性;建立立法调研制度,形成立法调研常态化、规范化,用制度拓展和保障人民有序参与立法,把立法过程变为反映民意、体察民情、集中民智的具体实践。

  

坚持问题导向,把针对性和可操作性作为生命力

“履不必同,期于适足;治不必同,期于利民”。新修改的立法法第六条增加了“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定,增加了第二款“法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性”的规定。还规定设区的市立法的权限包括:为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;地方性事务中需要制定地方性法规的事项;在全国人大及其常委会专属立法权之外,中央尚未立法的事项。换言之,对于设区的市来说,地方立法就是对国家法律、行政法规以及本省地方性法规的“从属细化”和“拾遗补缺”,应当立足实际情况、解决具体问题,才能最大限度发挥效应。

统筹协调立法需求,把好选项关。坚持问题导向,把解决问题作为立法首要原则,既要抓准地方立法补充、细化和实施国家法律、法规的职能定位,又要紧紧围绕党的决策部署和地方工作大局,紧紧围绕人民所思所盼,在广泛征集立法建议项目的基础上,按照“急需靠前、成熟先立、特色突出”的原则进行排序,可以集中针对某个具体事项,亦可以重点针对某个具体问题,对项目建议所涉及的法律关系和事实情况进行全方位的分析研究,选准题立好项。

实地调研把脉问诊,找准问题。用好立法评估这一重要制度,把当前地方存在的突出问题作为基本指标,开展“照镜子”式的分析评估,掌握主动权。把广泛开展实地调研、掌握第一手资料作为重要手段,采取查资料、看现场、听情况、开座谈会等方式,从现场、从老百姓的意见中抓住当下最迫切、最紧要的问题,找到能够通过立法解决的“沉疴顽疾”,找出症结和根源所在。

完善审议程序,着力解决问题。审议是立法程序的核心和关键环节,也是发挥人大立法主导权的重要保证,包括专门委员会应当对立法的必要性、可行性、专业性和特色性进行审议,常委会会议的全面审议和法制委员会统一审议,以确保法规文本科学、规范、严谨。其中,常委会会议审议又是重中之重。应当充分运用分组审议、联组审议和全体会议三种方式,保证法规草案的审议时间,提高审议质量。并应在审议前开展论证、听证和意见征求活动,形成论证报告、听证报告和意见摘要,尽可能为常委会审议作出立法决策提供全面的资料支撑。

  

坚持目标导向,把立良法、促善治作为关键所在

“正义只有通过良好的法律才能实现”,美国社会法学家庞德认为:“法律的生命在于它的适用和生效”。对于设区的市而言,立法质量直接由当地实践检验和群众评判。因此,坚持立良法、立管用之法的目标,就要用“方向”“程序”“效益”驱动,在总结实践经验的基础上,落实顶层设计、引领改革进程,推动地方治理方式现代化、法治化。

坚持党的领导,确保正确方向。法律是党的意志和人民意愿的统一体现。开展地方立法工作要紧紧围绕党委的工作大局,立足于当前社会治理面临的各种矛盾、困难和问题,把立法放在经济社会发展和全面深化改革大局中去谋划,放在当地实情和现实需要中去着力,按照法定程序通过地方立法保证党的路线方针政策的贯彻实施。应始终依靠党的领导,主动提请审查立法计划、汇报立法工作,对立法中涉及的重大问题和制度设计要及时报告当地党委,依靠党的领导正确处理社会各方面的关系。

坚持依法立法,规范立法活动。依法立法是地方立法的首要原则,包括:遵循法定权限、遵守法定程序,守住法制统一的底线。在权限范围上,按照立法法规定,设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规;在立法程序上,按照立法法规定,应当参照全国人大及其常委会的规定,由本级人民代表大会作出规定。这就要求立法中应当严格按照法定的权限、原则、程序、方式进行,把握立法时机和节奏,坚持以法治思维和法治方式统领立法工作的全过程,把公平正义的价值取向贯穿于立法工作的始终。在法规内容和具体条款上,以宪法和法律至上为基本原则,密切跟踪国家和本省立法动态,做好衔接配合,确保地方立法与国家法律、行政法规及本省地方性法规“不抵触”。

总结经验,做好制度设计。立法就是将多年积累的实践经验升华为法律规范的过程。结合当前转变经济发展方式和政府职能转变的大势,解决立法与改革的“定”与“变”的关系,把握立法和改革的内在规律,找准立法与制度设计的最佳结合点,提升推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,确保在法治轨道上推进改革。在制度设计中,要做好加减乘除法:做加法,结合政府职能转变,通过简政放权、放管结合,增加政府服务职能;做减法,按照比例原则,尽量减少政府管理成本和公民负担;做乘法,着力创新社会治理方式,撬动机制活力;做除法,通过加强全方位的监督管理,去除现实存在的突出问题。

( 作者单位:常德市人大法制委 )


(作者:曾 峰 编辑:蒋海洋)

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